Réponse de la CPU au courrier de B. Belloc, conseiller du Président de la République (mai-juin 2009)

Sur le blog des universités en lutte:

La CPU répond à Bernard Belloc (conseiller du président)

Réponse de la CPU au courrier de M. Bernard Belloc, conseiller du Président de la République

Courrier de M. B. Belloc du 15 mai 2009
« Dans l'immédiat, la prochaine étape va être la réunioninterministérielle dont le Président souhaite la tenue afin de gommertous les « irritants », pour reprendre sa formule.
Pourriez-vous me communiquer le plus vite possible, soit d'ici jeudiprochain, et par mail, vos propositions. Je pense qu'il faudraclairement distinguer les points qui relèvent d'arbitragesrèglementaires, voire de la gestion interne au MESR, de ceux quipourraient relever de la loi. Comme vous l'avez entendu hier, lePrésident n'est pas du tout hostile à des retouches de la loi LRU, aucontraire. Il considère que le sujet est d'un niveau stratégique etd'une complexité tels qu'il est prêt à y revenir autant de fois qu'ille faudra.
Pour faciliter le regroupement vos propositions, j'apprécierai que vouspuissiez me faire parvenir des documents les plus synthétiquespossibles, mais bien sur vous vous organisez comme vous l'entendez. »

Réponse de la CPU.
Note liminaire
Les 18 présidents des universités bénéficiant des responsabilités etcompétences élargies (RCE) depuis le 1er Janvier 2009 ont analysé lesdifficultés rencontrées qui sont décrites ci-dessous et émettent despropositions d'amélioration des procédures. Par ailleurs, la questionde « retouches » de la Loi LRU ne concerne pas que ces 18 universitéset n'a pas fait l'objet d'un débat en CPU, les commentaires ne sont quel'addition de remarques et non pas la position de la CPU.

Une conviction commune en faveur de l'autonomie:
Les 18 présidents qui ont conduit une action volontariste pour obtenirle passage immédiat aux RCE se sont emparés avec conviction del'autonomie pour leurs établissements, dans la continuité desconclusions des colloques de la CPU de Lille en 2001 et Metz en 2007.L'apport principal du passage aux RCE est qualitatif et nonquantitatif. Si les RCE sont souvent présentées comme permettant unegestion plus rationnelle, génératrice éventuellement d'économiesd'échelles, elles doivent surtout permettre de mieux répondre auxmissions assignées par le Code de l'Education.
Elles accroissent la réactivité, stimulent la créativité, mais nepermettent pas à elles seules de pallier le déficit des ressources. Enrevanche, elles génèrent, du moins dans un premier temps, dessurcharges de travail, des coûts additionnels et nécessitent des outilsnouveaux et adaptés. Ne pas prendre en compte cette surcharge, négligerla mise au point des aspects pratiques, c'est risquer la remise encause par les acteurs de terrain, des fondamentaux de l'accès àl'autonomie.

Une critique commune sur la mise en place des RCE :
Les 18 universités se trouvent aujourd'hui dans la situation paradoxaled'être à la fois dotées de libertés et mises sous tutelle, tantl'autonomie accordée par la LRU est associée au renforcement d'uncontrôle rigoureux et surtout a priori. L'interprétation qui prévautconduit à penser que les ministères concernés (MESR/MEIE), quidevraient accorder leur confiance, expriment dans les faits leurscepticisme sur la capacité des universités à être autonomes etcontinuent d'exercer une surveillance pesante et un encadrementrelevant d'un contrôle renforcé a priori.
A titre d'exemples, citons la vérification tatillonne du contenu et dela rédaction des délibérations, les justifications croisées et répétéesà fournir dans le domaine budgétaire, le contrôle minutieux sur lesemplois, la demande de comptes trimestrielle (au lieu d'annuelle) pourl'utilisation des crédits de sécurité, pour l'utilisation du plafondd'emplois et de la masse salariale, le triple plafond de gestion, etc.L'application de la lettre des textes, ou des pratiques anciennes,s'opère au détriment de l'esprit nouveau voulu par le législateur. Desurcroît, l'arsenal réglementaire n'est pas totalement adapté auprincipe d'autonomie.

Une critique commune sur le manque d'accompagnement politique des 18 premiers établissements :
Les premiers établissements retenus pour exercer les responsabilités etcompétences élargies, espéraient pouvoir bénéficier d'un accompagnementplus marqué dans les moyens alloués, ce qui aurait aidé à faire adhérerla communauté universitaire. Non seulement tel n'a pas été le cas, maisle contexte dans lequel le passage aux RCE a été préparé a été perçucomme plutôt défavorable : tous les présidents qui ont eu à négocierl'établissement du socle initial de la masse salariale ont eu àregretter la réduction drastique de la plupart de leurs marges demanoeuvre, notamment sur les emplois restés vacants en 2008. Maissurtout, une partie importante des charges associées au nouveau statutd'employeur restent non financées, en attente de décisions qui ne sonttoujours pas prises, ou qui sont incomplètes (politique sociale,politique handicap, politique indemnitaire, etc.). Les nouvelles« marges de manoeuvre » étant le principal argument du passage aux RCE,les présidents ont tous été déçus par le « grignotage » systématiquequi a été opéré sur la masse salariale, et par toutes sortes de mesureset contraintes de détail qui se sont additionnées tout au long duprocessus de « basculement » dans les RCE.
Les RCE demandent un investissement très important de démarrage(recrutements, acquisition de nouvelles compétences par la formation,communication interne..). Cet amorçage n'étant pas assez soutenu, ledémarrage à moyens constants est très fragilisant, car les difficultésrencontrées sont attribuées aux RCE « sur le fond », alors qu'ellessont avant tout des difficultés de mise en route. Même si la dotation2009 prenait en compte les augmentations prévisionnelles des salaireset des charges, différentes charges nouvelles apparaissent au fil desmois, comme la régularisation de certaines situations antérieures, maisaussi le coût induit par des dispositifs introduits par la LRU (gestiondes comités de sélection, recours à un commissaire au comptes …). Pourréaliser le transfert dans de bonnes conditions de sécurité et deconfort, il aurait été raisonnable de disposer d'une certaine margefinancière, au-delà du seul calcul comptable, permettant rapidement àla fois de traiter les divers cas exceptionnels et de faire ladémonstration concrète, auprès des personnels concernés, mais aussi àdestination des autres universités, des avantages résultants du passageaux RCE.

La non prise en compte du risque de gestion, au moment de lanégociation sur la masse salariale, a pour conséquence que lesuniversités passées aux RCE sont obligées d'avoir une gestionexcessivement prudente de la masse salariale, en matière de primes, derecrutements et de repyramidages, quand bien même elles suiventcorrectement à court terme la masse salariale.

Ce risque de gestion s'évalue notamment de la façon suivante:
•    Ecart par rapport aux prévisions, écart dû aux différents aléas de recrutement, maladie, maternité, etc.
•    Budget social qui croitra dès lors que ce sont les établissementsqui s'en occupent directement, et qui peuvent concevoir une politiquesociale adaptée et ambitieuse.
•    Externalités diverses
•    Le risque de gestion lié à ce transfert a été chiffré selon les établissements entre 3% à 5% de la masse salariale.

Proposition:
Afin de faire face à cette situation et d'accompagner politiquement lesétablissements qui ont déjà accédé (en 2009) ou vont accéder (en 2010)aux RCE, la masse salariale transférée doit non seulement correspondreaux charges calculées sur l'année n-1 mais être aussi augmentée afin dedonner une marge financière. L'accompagnement devrait aussi porter surles moyens d'encadrement administratif de rang A (patrimoine, finances,politique sociale, etc.), sur le support à l'informatisation et sur ledéveloppement d'outils informatiques permettant un suivi effectif et afortiori un réel pilotage des emplois et de la masse salariale. (Lasolution informatique développée actuellement par l'AMUE ne seraopérationnelle qu'au 1er janvier 2010 et impliquera de compléter voirede ressaisir les données de paie déjà saisies dans l'application PAY dela TG pour la paye à façon afin de permettre le déversement (viaHARPEGE) des données de paie dans SIFAC.). La procédure pour le calculde la masse salariale 2010 doit être rapidement connue. La prudence dela gestion de la masse salariale la première année ne permettra pas dedégager les marges de pilotage attendues dès 2009. Il est souhaitableque la masse salariale transférée en 2010 corresponde au stockd'emplois acquis en 2008 modifié des décisions 2009.

Les freins d'ordre financier et réglementaire :

1. Décret financier du 27 juin 2008 :

•    Le monopole confié au TPG ne se justifie en aucune façon : leservice est coûteux et de qualité disparate. Les universités autonomesdoivent être libres de choisir leur organisation de paie.
•    La liberté de placement et le revenu de placement de la trésorerie doivent revenir aux universités.
•    Les universités doivent pouvoir librement disposer de leursressources propres, selon les règles d'une autonomie assumée, sansconditions préalables. Témoignage de la dynamique en territoire desdifférentes universités, elles font partie de la politique menée parle/la président/e (et son équipe) durant son mandat. Les sommes nonemployées sont identifiables et sont affectées aux réserves del'université, qui devrait donc pouvoir en disposer sans contrôle apriori.

Propositions de modification du décret:

•    art 9 et 16 : le prélèvement sur fonds de roulement n'estpossible que pour financer des opérations d'investissement. Or lesdotations aux amortissements sont dans la section de fonctionnement. Lelissage de ces dotations n'est donc pas possible.

•    art 41 : les fonds de l'établissement doivent pouvoir êtredéposés dans un établissement bancaire ou à la Caisse des Dépôts etConsignations, pas seulement au Trésor Public. Afin d'éviter lesdérives pouvant conduire à l'utilisation d'instruments financiers àrisque, un accès limité à des placements règlementés (risque minimum,taux de rendement fixe…) pourrait être proposé.

•    art 54 et 55 à supprimer : le contrôle budgétaire est tropextensivement défini, et l'intervention du TPG conduit à l'idée d'uncontrôle a priori déplaisant et injustifié compte tenu des pratiquesantérieures et du rôle assigné au commissaire aux comptes. Danscertains rectorats, le contrôle du recteur est d'ores et déjà intrusif,et calqué sur celui exercé sur les EPLE. Nous souhaitons plutôt uncontrôle a posteriori, à l'instar de celui exercé par le Préfet sur lescollectivités territoriales.

•    Le quorum doit être maintenu pour la première réunion duConseil d'Administration, mais supprimé pour les suivantes. Lesdécisions financières pouvant être bloquées par un petit nombredécidant de pratiquer la politique de la chaise vide.

Ajoutons que la LRU a institué l'obligation de recours à uncommissaire aux comptes qui représente une lourde charge de travail eninterne tout en maintenant les contrôles traditionnels de la Cour desComptes ou des Chambres Régionales des Comptes ainsi que du TrésorPublic. On constate plutôt un empilement qu'une simplification descontrôles depuis le passage aux RCE.

2. Paye à façon : relations avec la Trésorerie Générale

Certaines situations sont difficilement codifiables. Il est parexemple impossible de traiter les salaires au forfait pour lescontractuels de base (hors allocataires de recherche).
Le logiciel national est incapable de traiter les affectationsbudgétaires multiples en termes d'éléments de structure SIFAC (centrefinancier, centre de coût, suivi spécifique d'enveloppe type contratU.E, ANR, industriel, …) Ce monolithisme se révèle incompatible avecune politique d'établissement de suivi de consommation par enveloppe ouprojet (élément EOTP dans SIFAC par exemple pour le plan licence, lesH.C, les rémunérations accessoires,…)
Il existe ainsi une grande inquiétude pour le transfert à la TG des salaires des budgets propres en 2010.
De manière générale, le passage obligé par la TG pour les 4 prochainesannées, avec ensuite la possibilité de changer de dispositif de payeest perturbant ; d'autant plus que le projet de création d'un opérateurnational de paye interpelle.
Aspect Technique : Le retour fichier Ka ou Kx compatible avec logiciel de simulation (POEMs) est difficile.

3. Gestion des Ressources Humaines

Les Universités passées aux RCE éprouvent des difficultés à exercerpleinement les capacités de gestion qu'est supposée apporter la LRU enraison de l'existence de contraintes antérieures et de l'absence detextes permettant de s'en affranchir, par exemple :
•    conditions d'application de l'article L 954-3 (recrutement de contractuels BIATOSS A, d'enseignants et de chercheurs
•    le dispositif du décret 86-83 (recrutement de non titulaires) estinadapté aux RCE et continue de s'appliquer aux catégories B et C(contrats de 10 mois)
•    impossibilité d'échapper à l'arbitrage du 46-3 pour les recrutements par la voie longue
•    attente d'autorisation pour réaliser des redéploiements internes
•    impossibilité de jouer sur le nombre de promotions qui resteimposé par la tutelle, ce qui ne permet pas une meilleure gestion descarrières…
•    concours de recrutement des Biatoss toujours gérés nationalement pour les techniciens
•    promotions toujours difficiles pour les personnels dépendants du second degré

Le plafond d'emplois pour la part budget d'état, tel qu'il a étécalculé, introduit une grande contrainte puisqu'il concerne tous lesemplois rémunérés sur financement d'état (titulaires ou contractuels).Si l'on peut comprendre que le nombre d'emplois de fonctionnairestitulaires soit limité et qu'il ait été calculé sur la base de l'année2008, il est plus surprenant de constater que les données 2008 ont, defait, été utilisées pour limiter le nombre d'emplois de contractuelssur budget d'état (ATER, allocataires de recherche et moniteurs, maisaussi d'autres contractuels d'enseignement et/ou de recherche quel'université voudrait embaucher). Sous réserve de la soutenabilitébudgétaire, l'université devrait pouvoir embaucher des contractuelspour tel ou tel objectif précis, sur ressources propres, mais aussi surbudget d'état.
La CPU appelle aussi l'attention sur les recrutements des chercheursétrangers et le transfert des crédits des allocations de recherche.
L'exonération de la taxe pesant sur le recrutement des chercheursétrangers doit être très rapidement obtenue. Cette taxe instaurée parla loi de finances pour 2009 (article 155 citant l'article L.311-15)est de l'ordre de 1 600 euros par recrutement de chercheurs étrangerset concerne en premier lieu les recrutements de post-doctorants. Cettetaxe doit être versée par les universités à l'Agence nationale del'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM). La CPU a déjà saisila Ministre de l'Enseignement supérieur et de la recherche qui aelle-même saisi son collègue Ministre de l'immigration.
Par ailleurs, le transfert des crédits allocataires ne permet pas àtous les établissements de délivrer le même nombre d'allocationsdoctorales qu'en 2008 car nombre de leurs doctorants, étaientprécédemment inscrits à des Ecoles Doctorales portées par une autreuniversité et n'ont pas été considérés dans les calculs de la DAF.

La dévolution du patrimoine :

Il apparait nécessaire de permettre la dévolution du patrimoine auxétablissements volontaires en répondant aux interrogations sur lenouveau mode de calcul de la dotation, et sur le nouveau principe de laconvention d'utilisation, qui remplace celui de l'affectation deslocaux.

Le premier problème à traiter est celui de la mise aux normes desécurité et d'accessibilité. La seule mise aux nouvelles normesd'accessibilité (en date de 2007 !) imposerait des travaux dans tousles bâtiments (y compris les plus récents) qu'aucune université (nimême aucun établissement public) n'est capable aujourd'hui desupporter : c'est une chose que d'occuper en tant qu'affectataire oulocataire un bâtiment qui n'est pas aux normes, sans en avoir l'entièreresponsabilité, et c'est une toute autre chose que d'en avoir l'entièreresponsabilité et d'avoir à en rendre compte seul, sans avoir lesmoyens de faire face. Cette responsabilité doit être clarifiée, demanière à sécuriser le passage aux RCE.
En outre, il paraît délicat de s'engager dans une compétencepatrimoniale sans évaluation préalable et partagée d'un programme demise aux normes, avec plan de financement et contrat pluriannuel pourle réaliser : aucune proposition n'a été faire en ce sens par le MESR.

Le second problème à traiter est celui du statut fiscal dupatrimoine universitaire. Les coûts des assurances et surtout desimpôts sur le foncier et le bâti ne sont pas négligeables ; ils sontrécurrents, et leur financement doit être envisagé. On ne sait parailleurs toujours pas quel serait le régime fiscal qui serait appliquéaux universités autonomes par les collectivités locales.

Le troisième problème, peut-être le plus important, est celui dufinancement à long terme de la maintenance, des restructurations et duremplacement du patrimoine. L'ancien statut d'affectataire n'impliquaitpas d'autre responsabilité que de réunir périodiquement, dans le cadredes différentes opérations et contrats nationaux, les subventionsnécessaires pour assurer la maintenance, les restructurations et lesconstructions. Les nouveaux statuts d'utilisateur (sous convention,bientôt peut-être à titre onéreux) ou de propriétaire, impliquent desflux financiers dont l'assise doit être discutée. Dans un cas commedans l'autre (utilisateur ou propriétaire), la dépense est calculableau prorata des surfaces. Mais, dans un cas comme dans l'autre, lesrecettes actuellement envisagées par le MESR, intégrables à la dotationglobale, auraient pour assise le taux d'activité (à savoir le nombred'étudiants présents aux examens et le nombre de publiants). Dans lecas de la convention d'utilisation (donc sans passage à la compétencepatrimoniale), ce décalage entre l'assise de la dépense et celle de larecette n'aura d'incidence que sur l'équilibre de chaque budget annuel.Dans le cas de la pleine propriété (donc avec passage à la compétencepatrimoniale), ce même décalage met en question la capacité à moyen etlong terme de l'établissement à assumer la responsabilité sur seslocaux. En effet, dans ce cas, la recette concerne le financement desamortissements, et donc la capacité, sur la durée du bâti, à effectuerles opérations de maintenance, de mise aux nouvelles normes, et derestructurations à 10, 20 ou 30 ans.
Le MESR serait, si cette doctrine est confirmée, à la veille d'inventerune nouvelle définition légale des amortissements, qui ne seraient plusfondés sur la valeur décroissante des biens, mais sur la seulefluctuation du nombre d'usagers et d'utilisateurs, et, de plus, d'unnombre établi sur des effectifs eux-mêmes corrigés selon un indicateurde performance.
L'ajustement de la dépense et de la recette sur le long terme pourraitconduire à des situations très conflictuelles et insolubles, sanscompter que le statut juridique et réglementaire de cette conceptiondes amortissements est loin d'être sécurisé !
Globalement, ces incertitudes sur la compétence patrimoniale pèsent enoutre très négativement sur les relations avec les Régions etl'ensemble des collectivités locales, très engagées dans lesconstructions universitaires, et qui n'en ont pas pour autant lacompétence au titre de la décentralisation. En l'absence d'engagementsclairs de l'Etat, et notamment d'une prise en considération de lavaleur patrimoniale du bâti actuel dans les amortissements, les Régionsont en effet quelques raisons de s'inquiéter de l'avenir.
Enfin, pour les universités basées sur plusieurs sites et dont certainssont impliqués dans l'opération Campus avec d'autres établissements, ilserait bon d'autoriser la dévolution des sites non engagés dans le planCampus. Il ne s'agit pas d'accorder la dévolution des sites en meilleurétat mais simplement de dissocier ce qui est engagé dans le plan Campuset partagé avec d'autres et les terrains sur lesquels l'établissementest le seul acteur.

La Loi LRU : Suggestions de « retouches »
Comme mentionné dans la note liminaire, les commentaires qui suivent neconstituent pas la position de la CPU ni des 18 présidents desuniversités passées aux RCE, mais un ensemble de questions en débatautour de la Loi LRU. L'accord porte sur le fait que la période derévision de la Loi, sa forme et la procédure retenue doivent êtred'abord bien appréhendées.

1. Elections et fonctionnement des conseils :

Il est nécessaire de réfléchir aux modalités électorales pour les deux collèges enseignants et assimilés.
La non participation des personnalités extérieures à l'élection duprésident est très mal ressentie par la plupart d'entre elles. Il esturgent de résoudre cette question, ne serait-ce que parce qu'unreprésentant du Conseil Régional désigné par le Conseil Régional estmembre de droit. Ne devrait-il pas participer à l'élection du présidentde l'université ? Il n'y a pas de doctrine arrêtée sur ce point au seinde la CPU, mais la question mérite d'être posée.
La CPU avait proposé que le CA puisse transférer certaines de sescompétences au CS et au CEVU, ceci n'a pas été retenu au prétexte qu'unconseil ne peut déléguer des compétences qu'à une personne physique etnon pas à une autre instance élue. Cette question mérite d'être denouveau examinée.
Les secteurs disciplinaires sont le reflet d'intérêts partisans et conduisent à un morcellement exagéré du corps électoral.
Les doctorants sont, suivant leur statut, répartis sur plusieurs collèges ce qui devrait être corrigé.
Le Vice-président étudiant du CEVU est une disposition dépassée. C'estau niveau de l'université, pas du CEVU, que doit être rendueobligatoire la présence d'un VP étudiant.

2. Renforcement de la collégialité :
Une partie des mouvements récents dans les universités provient àl'évidence du fait que de nombreux universitaires, notamment les jeunesmaîtres de conférence mais également les personnels Biatos, ont, à tortou à raison l'impression de ne pas être représentés correctement dansle dispositif de gouvernance actuel (conseils, président). Unesuggestion faite en juin 2007 au sein de différents groupes deréflexion mis en place au moment de l'élaboration de la loi, était decréer une instance intermédiaire (sénat ou conseil universitaire),composé de représentants de toutes les catégories de personnels, detous les secteurs disciplinaires, permettant les débats, l'expressionde différents point de vue et assurant un équilibre avec les pouvoirsdu CA et du président. Ce sénat universitaire pourrait être distinct duCS et du CEVU ou résulter de la fusion de ces deux conseils et lesfonctions qui lui seraient confiées devraient faire l'objet d'uneréflexion approfondie.
La construction de ce « contre-pouvoir » peut être laissée àl'initiative des universités. La taille des trois conseils pourraitégalement être laissée au choix de l'établissement, les règles decomposition étant nationales. La réflexion devra aussi porter sur lespouvoirs d'un CA redéfini, et recentré sur la stratégie et lemanagement général de l'université.

De la réduction de l'autonomie…
La CPU regrette enfin que des dispositions contraires à l'esprit de laLoi et donc de l'autonomie aient été prises : fléchage de moyens (parexemple le plan de relance pour les IUT), imposition du Contratd'Objectifs et de Moyens,…Le risque étant de créer des tentationsfacultaires là où il n'y en avait pas et que la volonté d'autonomie detelle ou telle structure portée par un réseau national n'affaiblissecelle de chaque université toute entière. Une université autonome nepeut se concevoir que dans sa diversité et dans l'association de toutesses composantes sur un projet fédérateur et partagé.