Lettre des 18 présidents des universités bénéficiant des responsabilités et compétences élargies à B. Belloc (juillet 2009)

Lettre des 18 présidents des universités bénéficiant des responsabilités et compétences élargies à B. Belloc (juillet 2009)

http://www.sauvonsluniversite.com/spip.php?article2839

Les 18 présidents des universitésbénéficiant des responsabilités et compétences élargies (RCE) depuis le1er Janvier 2009 ont analysé les difficultés rencontrées qui sontdécrites ci-dessous et émettent des propositions d'amélioration desprocédures. Par ailleurs, la question de « retouches » de la Loi LRU neconcerne pas que ces 18 universités et n'a pas fait l'objet d'un débaten CPU, les commentaires ne sont que l'addition de remarques et non pasla position de la CPU.

Une conviction commune en faveur de l'autonomie : Les18 présidents qui ont conduit une action volontariste pour obtenir lepassage immédiat aux RCE se sont emparés avec conviction de l'autonomiepour leurs établissements, dans la continuité des conclusions descolloques de la CPU de Lille en 2001 et Metz en 2007. L'apportprincipal du passage aux RCE est qualitatif et non quantitatif. Si lesRCE sont souvent présentées comme permettant une gestion plusrationnelle, génératrice éventuellement d'économies d'échelles, ellesdoivent surtout permettre de mieux répondre aux missions assignées parle Code de l'Education. Elles accroissent la réactivité, stimulent lacréativité, mais ne permettent pas à elles seules de pallier le déficitdes ressources. En revanche, elles génèrent, du moins dans un premiertemps, des surcharges de travail, des coûts additionnels et nécessitentdes outils nouveaux et adaptés. Ne pas prendre en compte cettesurcharge, négliger la mise au point des aspects pratiques, c'estrisquer la remise en cause par les acteurs de terrain, des fondamentauxde l'accès à l'autonomie.

Une critique commune sur la mise en place des RCE : Les18 universités se trouvent aujourd'hui dans la situation paradoxaled'être à la fois dotées de libertés et mises sous tutelle, tant l'autonomie accordée par la LRU est associée au renforcement d'un contrôle rigoureux et surtout a priori.L'interprétation qui prévaut conduit à penser que les ministèresconcernés (MESR/MEIE), qui devraient accorder leur confiance, exprimentdans les faits leur scepticisme sur la capacité des universités à êtreautonomes et continuent d'exercer une surveillance pesante et un encadrement relevant d'un contrôle renforcé a priori.

A titre d'exemples, citons la vérification tatillonnedu contenu et de la rédaction des délibérations, les justificationscroisées et répétées à fournir dans le domaine budgétaire, le contrôleminutieux sur les emplois, la demande de comptes trimestrielle (au lieud'annuelle) pour l'utilisation des crédits de sécurité, pourl'utilisation du plafond d'emplois et de la masse salariale, le tripleplafond de gestion, etc. L'application de la lettre des textes, ou despratiques anciennes, s'opère au détriment de l'esprit nouveau voulu parle législateur. De surcroît, l'arsenal réglementaire n'est pastotalement adapté au principe d'autonomie. Une critique commune sur lemanque d'accompagnement politique des 18 premiers établissements : Lespremiers établissements retenus pour exercer les responsabilités etcompétences élargies, espéraient pouvoir bénéficier d'un accompagnementplus marqué dans les moyens alloués, ce qui aurait aidé à faire adhérerla communauté universitaire. Non seulement tel n'a pas été le cas, maisle contexte dans lequel le passage aux RCE a été préparé a été perçucomme plutôt défavorable : tous les présidents qui ont eu à négocierl'établissement du socle initial de la masse salariale ont eu àregretter la réduction drastique de la plupart de leurs marges demanoeuvre, notamment sur les emplois restés vacants en 2008. Maissurtout, une partie importante des charges associées au nouveau statutd'employeur restent non financées, en attente de décisions qui ne sonttoujours pas prises, ou qui sont incomplètes (politique sociale,politique handicap, politique indemnitaire, etc.). Les nouvelles« marges de manoeuvre » étant le principal argument du passage aux RCE,les présidents ont tous été déçus par le « grignotage » systématiquequi a été opéré sur la masse salariale, et par toutes sortes de mesureset contraintes de détail qui se sont additionnées tout au long duprocessus de « basculement » dans les RCE.

Les RCE demandent un investissement très important dedémarrage (recrutements, acquisition de nouvelles compétences par laformation, communication interne..). Cet amorçage n'étant pas assezsoutenu, le démarrage à moyens constants est très fragilisant, car lesdifficultés rencontrées sont attribuées aux RCE « sur le fond », alorsqu'elles sont avant tout des difficultés de mise en route. Même si ladotation 2009 prenait en compte les augmentations prévisionnelles dessalaires et des charges, différentes charges nouvelles apparaissent aufil des mois, comme la régularisation de certaines situationsantérieures, mais aussi le coût induit par des dispositifs introduitspar la LRU (gestion des comités de sélection, recours à un commissaireau comptes …).

Pour réaliser le transfert dans de bonnes conditions desécurité et de confort, il aurait été raisonnable de disposer d'unecertaine marge financière, au-delà du seul calcul comptable, permettantrapidement à la fois de traiter les divers cas exceptionnels et defaire la démonstration concrète, auprès des personnels concernés, maisaussi à destination des autres universités, des avantages résultants dupassage aux RCE. La non prise en compte du risque de gestion, au momentde la négociation sur la masse salariale, a pour conséquence que lesuniversités passées aux RCE sont obligées d'avoir une gestionexcessivement prudente de la masse salariale, en matière de primes, derecrutements et de repyramidages, quand bien même elles suiventcorrectement à court terme la masse salariale.

Ce risque de gestion s'évalue notamment de la façonsuivante : • Ecart par rapport aux prévisions, écart dû aux différentsaléas de recrutement, maladie, maternité, etc. • Budget social quicroitra dès lors que ce sont les établissements qui s'en occupentdirectement, et qui peuvent concevoir une politique sociale adaptée etambitieuse. • Externalités diverses • Le risque de gestion lié à cetransfert a été chiffré selon les établissements entre 3% à 5% de lamasse salariale.

Proposition : Afin de faire face à cette situation etd'accompagner politiquement les établissements qui ont déjà accédé (en2009) ou vont accéder (en 2010) aux RCE, la masse salariale transféréedoit non seulement correspondre aux charges calculées sur l'année n-1mais être aussi augmentée afin de donner une marge financière.L'accompagnement devrait aussi porter sur les moyens d'encadrementadministratif de rang A (patrimoine, finances, politique sociale,etc.), sur le support à l'informatisation et sur le développementd'outils informatiques permettant un suivi effectif et a fortiori unréel pilotage des emplois et de la masse salariale. (La solutioninformatique développée actuellement par l'AMUE ne sera opérationnellequ'au 1er janvier 2010 et impliquera de compléter voire de ressaisirles données de paie déjà saisies dans l'application PAY de la TG pourla paye à façon afin de permettre le déversement (via HARPEGE) desdonnées de paie dans SIFAC.). La procédure pour le calcul de la massesalariale 2010 doit être rapidement connue.

La prudence de la gestion de la masse salariale lapremière année ne permettra pas de dégager les marges de pilotageattendues dès 2009. Il est souhaitable que la masse salarialetransférée en 2010 corresponde au stock d'emplois acquis en 2008modifié des décisions 2009.

Les freins d'ordre financier et réglementaire :

1. Décret financier du 27 juin 2008 :

• Le monopole confié au TPG ne se justifie en aucunefaçon : le service est coûteux et de qualité disparate. Les universitésautonomes doivent être libres de choisir leur organisation de paie. •La liberté de placement et le revenu de placement de la trésoreriedoivent revenir aux universités. • Les universités doivent pouvoirlibrement disposer de leurs ressources propres, selon les règles d'uneautonomie assumée, sans conditions préalables. Témoignage de ladynamique en territoire des différentes universités, elles font partiede la politique menée par le/la président/e (et son équipe) durant sonmandat. Les sommes non employées sont identifiables et sont affectéesaux réserves de l'université, qui devrait donc pouvoir en disposer sanscontrôle a priori. Propositions de modification du décret : • art 9 et16 : le prélèvement sur fonds de roulement n'est possible que pourfinancer des opérations d'investissement. Or les dotations auxamortissements sont dans la section de fonctionnement. Le lissage deces dotations n'est donc pas possible. • art 41 : les fonds del'établissement doivent pouvoir être déposés dans un établissementbancaire ou à la Caisse des Dépôts et Consignations, pas seulement auTrésor Public. Afin d'éviter les dérives pouvant conduire àl'utilisation d'instruments financiers à risque, un accès limité à desplacements règlementés (risque minimum, taux de rendement fixe…)pourrait être proposé. • art 54 et 55 à supprimer : le contrôlebudgétaire est trop extensivement défini, et l'intervention du TPGconduit à l'idée d'un contrôle a priori déplaisant et injustifié comptetenu des pratiques antérieures et du rôle assigné au commissaire auxcomptes.

Dans certains rectorats, le contrôle du recteur est d'ores et déjà intrusif,et calqué sur celui exercé sur les EPLE. Nous souhaitons plutôt uncontrôle a posteriori, à l'instar de celui exercé par le Préfet sur lescollectivités territoriales. • Le quorum doit être maintenu pour lapremière réunion du Conseil d'Administration, mais supprimé pour lessuivantes. Les décisions financières pouvant être bloquées par un petitnombre décidant de pratiquer la politique de la chaise vide. Ajoutonsque la LRU a institué l'obligation de recours à un commissaire auxcomptes qui représente une lourde charge de travail en interne tout enmaintenant les contrôles traditionnels de la Cour des Comptes ou desChambres Régionales des Comptes ainsi que du Trésor Public. On constate plutôt un empilement qu'une simplification des contrôles depuis le passage aux RCE.

2. Paye à façon : relations avec la Trésorerie GénéraleCertaines situations sont difficilement codifiables. Il est par exempleimpossible de traiter les salaires au forfait pour les contractuels debase (hors allocataires de recherche). Le logiciel national estincapable de traiter les affectations budgétaires multiples en termesd'éléments de structure SIFAC (centre financier, centre de coût, suivispécifique d'enveloppe type contrat U.E, ANR, industriel, …) Cemonolithisme se révèle incompatible avec une politique d'établissementde suivi de consommation par enveloppe ou projet (élément EOTP dansSIFAC par exemple pour le plan licence, les H.C, les rémunérationsaccessoires,…) Il existe ainsi une grande inquiétude pour le transfertà la TG des salaires des budgets propres en 2010. De manière générale,le passage obligé par la TG pour les 4 prochaines années, avec ensuitela possibilité de changer de dispositif de paye est perturbant ;d'autant plus que le projet de création d'un opérateur national de payeinterpelle. Aspect Technique : Le retour fichier Ka ou Kx compatibleavec logiciel de simulation (POEMs) est difficile. 3. Gestion desRessources Humaines Les Universités passées aux RCE éprouvent desdifficultés à exercer pleinement les capacités de gestion qu'estsupposée apporter la LRU en raison de l'existence de contraintesantérieures et de l'absence de textes permettant de s'en affranchir,par exemple : • conditions d'application de l'article L 954-3(recrutement de contractuels BIATOSS A, d'enseignants et de chercheurs• le dispositif du décret 86-83 (recrutement de non titulaires) estinadapté aux RCE et continue de s'appliquer aux catégories B et C(contrats de 10 mois) • impossibilité d'échapper à l'arbitrage du 46-3pour les recrutements par la voie longue • attente d'autorisation pourréaliser des redéploiements internes • impossibilité de jouer sur lenombre de promotions qui reste imposé par la tutelle, ce qui ne permetpas une meilleure gestion des carrières… • concours de recrutement desBiatoss toujours gérés nationalement pour les techniciens • promotionstoujours difficiles pour les personnels dépendants du second degré

Le plafond d'emplois pour la part budget d'état, telqu'il a été calculé, introduit une grande contrainte puisqu'il concernetous les emplois rémunérés sur financement d'état (titulaires oucontractuels). Si l'on peut comprendre que le nombre d'emplois defonctionnaires titulaires soit limité et qu'il ait été calculé sur labase de l'année 2008, il est plus surprenant de constater que lesdonnées 2008 ont, de fait, été utilisées pour limiter le nombred'emplois de contractuels sur budget d'état (ATER, allocataires derecherche et moniteurs, mais aussi d'autres contractuels d'enseignementet/ou de recherche que l'université voudrait embaucher). Sous réservede la soutenabilité budgétaire, l'université devrait pouvoir embaucherdes contractuels pour tel ou tel objectif précis, sur ressourcespropres, mais aussi sur budget d'état. La CPU appelle aussi l'attentionsur les recrutements des chercheurs étrangers et le transfert descrédits des allocations de recherche. L'exonération de la taxe pesantsur le recrutement des chercheurs étrangers doit être très rapidementobtenue. Cette taxe instaurée par la loi de finances pour 2009 (article155 citant l'article L.311-15) est de l'ordre de 1 600 euros parrecrutement de chercheurs étrangers et concerne en premier lieu lesrecrutements de post-doctorants. Cette taxe doit être versée par lesuniversités à l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et desmigrations (ANAEM). La CPU a déjà saisi la Ministre de l'Enseignementsupérieur et de la recherche qui a elle-même saisi son collègueMinistre de l'immigration.

Par ailleurs, le transfert des crédits allocataires nepermet pas à tous les établissements de délivrer le même nombred'allocations doctorales qu'en 2008 car nombre de leurs doctorants,étaient précédemment inscrits à des Ecoles Doctorales portées par uneautre université et n'ont pas été considérés dans les calculs de la DAF.

La dévolution du patrimoine :Il apparait nécessaire de permettre la dévolution du patrimoine auxétablissements volontaires en répondant aux interrogations sur lenouveau mode de calcul de la dotation, et sur le nouveau principe de laconvention d'utilisation, qui remplace celui de l'affectation deslocaux. Le premier problème à traiter est celui de la mise aux normesde sécurité et d'accessibilité. La seule mise aux nouvelles normesd'accessibilité (en date de 2007 !) imposerait des travaux dans tousles bâtiments (y compris les plus récents) qu'aucune université (nimême aucun établissement public) n'est capable aujourd'hui desupporter : c'est une chose que d'occuper en tant qu'affectataire oulocataire un bâtiment qui n'est pas aux normes, sans en avoir l'entièreresponsabilité, et c'est une toute autre chose que d'en avoir l'entièreresponsabilité et d'avoir à en rendre compte seul, sans avoir lesmoyens de faire face. Cette responsabilité doit être clarifiée, demanière à sécuriser le passage aux RCE. En outre, ilparaît délicat de s'engager dans une compétence patrimoniale sansévaluation préalable et partagée d'un programme de mise aux normes,avec plan de financement et contrat pluriannuel pour le réaliser :aucune proposition n'a été faire en ce sens par le MESR.

Le second problème à traiter est celui du statut fiscaldu patrimoine universitaire. Les coûts des assurances et surtout desimpôts sur le foncier et le bâti ne sont pas négligeables ; ils sontrécurrents, et leur financement doit être envisagé. On ne sait parailleurs toujours pas quel serait le régime fiscal qui serait appliquéaux universités autonomes par les collectivités locales. Le troisièmeproblème, peut-être le plus important, est celui du financement à longterme de la maintenance, des restructurations et du remplacement dupatrimoine. L'ancien statut d'affectataire n'impliquait pas d'autreresponsabilité que de réunir périodiquement, dans le cadre desdifférentes opérations et contrats nationaux, les subventionsnécessaires pour assurer la maintenance, les restructurations et lesconstructions. Les nouveaux statuts d'utilisateur (sous convention,bientôt peut-être à titre onéreux) ou de propriétaire, impliquent desflux financiers dont l'assise doit être discutée. Dans un cas commedans l'autre (utilisateur ou propriétaire), la dépense est calculableau prorata des surfaces. Mais, dans un cas comme dans l'autre, lesrecettes actuellement envisagées par le MESR, intégrables à la dotationglobale, auraient pour assise le taux d'activité (à savoir le nombred'étudiants présents aux examens et le nombre de publiants). Dans lecas de la convention d'utilisation (donc sans passage à la compétencepatrimoniale), ce décalage entre l'assise de la dépense et celle de larecette n'aura d'incidence que sur l'équilibre de chaque budget annuel.Dans le cas de la pleine propriété (donc avec passage à la compétencepatrimoniale), ce même décalage met en question la capacité à moyen etlong terme de l'établissement à assumer la responsabilité sur seslocaux. En effet, dans ce cas, la recette concerne le financement desamortissements, et donc la capacité, sur la durée du bâti, à effectuerles opérations de maintenance, de mise aux nouvelles normes, et derestructurations à 10, 20 ou 30 ans. Le MESR serait, si cette doctrineest confirmée, à la veille d'inventer une nouvelle définition légaledes amortissements, qui ne seraient plus fondés sur la valeurdécroissante des biens, mais sur la seule fluctuation du nombred'usagers et d'utilisateurs, et, de plus, d'un nombre établi sur deseffectifs eux-mêmes corrigés selon un indicateur de performance.L'ajustement de la dépense et de la recette sur le long terme pourraitconduire à des situations très conflictuelles et insolubles, sanscompter que le statut juridique et réglementaire de cette conceptiondes amortissements est loin d'être sécurisé !

Globalement, ces incertitudes sur la compétencepatrimoniale pèsent en outre très négativement sur les relations avecles Régions et l'ensemble des collectivités locales, très engagées dansles constructions universitaires, et qui n'en ont pas pour autant lacompétence au titre de la décentralisation. En l'absence d'engagementsclairs de l'Etat, et notamment d'une prise en considération de lavaleur patrimoniale du bâti actuel dans les amortissements, les Régionsont en effet quelques raisons de s'inquiéter de l'avenir. Enfin, pourles universités basées sur plusieurs sites et dont certains sontimpliqués dans l'opération Campus avec d'autres établissements, ilserait bon d'autoriser la dévolution des sites non engagés dans le planCampus. Il ne s'agit pas d'accorder la dévolution des sites en meilleurétat mais simplement de dissocier ce qui est engagé dans le plan Campuset partagé avec d'autres et les terrains sur lesquels l'établissementest le seul acteur.

La Loi LRU : Suggestions de « retouches »

Comme mentionné dans la note liminaire, lescommentaires qui suivent ne constituent pas la position de la CPU nides 18 présidents des universités passées aux RCE, mais un ensemble dequestions en débat autour de la Loi LRU. L'accord porte sur le fait quela période de révision de la Loi, sa forme et la procédure retenuedoivent être d'abord bien appréhendées.

1. Elections et fonctionnement des conseils :Il est nécessaire de réfléchir aux modalités électorales pour les deuxcollèges enseignants et assimilés. La non participation despersonnalités extérieures à l'élection du président est très malressentie par la plupart d'entre elles. Il est urgent de résoudre cettequestion, ne serait-ce que parce qu'un représentant du Conseil Régionaldésigné par le Conseil Régional est membre de droit. Ne devrait-il pasparticiper à l'élection du président de l'université ? Il n'y a pas dedoctrine arrêtée sur ce point au sein de la CPU, mais la questionmérite d'être posée. La CPU avait proposé que le CA puisse transférercertaines de ses compétences au CS et au CEVU, ceci n'a pas été retenuau prétexte qu'un conseil ne peut déléguer des compétences qu'à unepersonne physique et non pas à une autre instance élue. Cette questionmérite d'être de nouveau examinée. Les secteurs disciplinaires sont lereflet d'intérêts partisans et conduisent à un morcellement exagéré ducorps électoral. Les doctorants sont, suivant leur statut, répartis surplusieurs collèges ce qui devrait être corrigé. Le Vice-présidentétudiant du CEVU est une disposition dépassée. C'est au niveau del'université, pas du CEVU, que doit être rendue obligatoire la présenced'un VP étudiant.

2. Renforcement de la collégialité :Une partie des mouvements récents dans les universités provient àl'évidence du fait que de nombreux universitaires, notamment les jeunesmaîtres de conférence mais également les personnels Biatos, ont, à tortou à raison l'impression de ne pas être représentés correctement dansle dispositif de gouvernance actuel (conseils, président). Unesuggestion faite en juin 2007 au sein de différents groupes deréflexion mis en place au moment de l'élaboration de la loi, était decréer une instance intermédiaire (sénat ou conseil universitaire),composé de représentants de toutes les catégories de personnels, detous les secteurs disciplinaires, permettant les débats, l'expressionde différents point de vue et assurant un équilibre avec les pouvoirsdu CA et du président. Ce sénat universitaire pourrait être distinct duCS et du CEVU ou résulter de la fusion de ces deux conseils et lesfonctions qui lui seraient confiées devraient faire l'objet d'uneréflexion approfondie. La construction de ce « contre-pouvoir » peutêtre laissée à l'initiative des universités. La taille des troisconseils pourrait également être laissée au choix de l'établissement,les règles de composition étant nationales. La réflexion devra aussiporter sur les pouvoirs d'un CA redéfini, et recentré sur la stratégieet le management général de l'université. De la réduction del'autonomie… La CPU regrette enfin que des dispositions contraires àl'esprit de la Loi et donc de l'autonomie aient été prises : fléchagede moyens (par exemple le plan de relance pour les IUT), imposition duContrat d'Objectifs et de Moyens,…Le risque étant de créer destentations facultaires là où il n'y en avait pas et que la volontéd'autonomie de telle ou telle structure portée par un réseau nationaln'affaiblisse celle de chaque université toute entière. Une universitéautonome ne peut se concevoir que dans sa diversité et dansl'association de toutes ses composantes sur un projet fédérateur etpartagé.